ORIGEM: GABINETE DO
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA
OBJETO: ANÁLISE DE
CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 29 E 30 DA LEI ESTADUAL N.º 14.688/2015
PARECER
EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO. Artigos 29 e 30 da Lei Estadual n.º 14.688/2015.
Preceitos legais que tratam de cargos em comissão sem, contudo, fixar suas
atribuições. Disposição do Poder Legislativo de adequar suas normas aos
parâmetros constitucionais, mostrando-se adequada e suficiente, tão somente, a
expedição de recomendação para este fim. PARECER PELA EXPEDIÇÃO DE RECOMENDAÇÃO
AO PARLAMENTO ESTADUAL.
1.
Trata-se de expediente administrativo instaurado a partir de
representação encaminhada pelo Deputado Estadual Vanderlan Carvalho Vasconselos
- PSB com o escopo de que seja analisada a constitucionalidade do artigo 29 da Lei Estadual n.º 14.688, de 29 de janeiro de 2015, do Estado do Rio Grande do Sul, que institui o Plano de Cargos, Carreiras e
Vencimentos e reorganiza o Quadro de Pessoal Efetivo da Assembleia Legislativa
do Estado do Rio Grande do Sul e dá outras providências, por alegada
afronta aos princípios do prévio concurso público, moralidade administrativa,
impessoalidade e eficiência (fls. 02/3).
A Promotoria
de Justiça Especializada de Defesa do Patrimônio Público de Porto Alegre, por
sua vez, encaminhou cópia do RD.00829.00055/2015, que versava sobre possíveis
irregularidades no PL n.º 274/2014, em
especial quanto aos artigos 29 e 30, onde foi indeferida a instauração de
investigação (fls. 58/82).
A Assembleia
Legislativa do Estado, atendendo solicitação desta Subprocuradoria-Geral de
Justiça para Assuntos Jurídicos (fls. 30/1), encaminhou aos autos as
informações das fls. 87/103, acompanhadas dos documentos das fls. 104/201.
Oportunizada
nova manifestação do Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio
Grande do Sul sobre possíveis máculas de inconstitucionalidade nos dispositivos
impugnados (fls. 202/6), apresentou os esclarecimentos das fls. 208/35.
É o breve
relatório.
2.
Os dispositivos sobre os quais se voltam as representações
apresentadas (fls. 02/3 e 61/3) estão redigidos nos seguintes termos:
Art.
29. Ficam criados no Quadro de
Cargos em Comissão e Funções Gratificadas da Assembleia Legislativa, instituído
pela Lei n.º 6.491, de 20 de dezembro de 1972 e reorganizado pela Resolução n.º
2.872/02, 46 (quarenta e seis) cargos em
comissão subordinados à Mesa Diretora, que serão extintos à medida em que
vagarem, os quais serão ocupados por
detentores de cargos em comissão nomeados até 15 de dezembro de 1998, e que
tenham permanecido em exercício ininterrupto no serviço
público estadual, em cargos de tal natureza, e que estejam no exercício da titularidade de cargo em comissão da
Assembleia Legislativa, de igual padrão, na data de vigência desta Lei:
|
DENOMINAÇÃO
|
PADRÃO
|
QUANTITATIVO
|
|
Assistente Técnico I
|
CCPL-2
|
1
|
|
Assistente Técnico III
|
CCPL-4
|
6
|
|
Assistente Técnico IV
|
CCPL-5
|
2
|
|
Assistente Especial I
|
CCPL-9
|
1
|
|
Assistente Técnico VI
|
CCPL-10
|
8
|
|
Assessor Técnico I
|
CCPL-11
|
4
|
|
Assistente Especial II
|
CCPL-13
|
1
|
|
Assessor Técnico II
|
6XFGPL-7
|
13
|
|
Assessor de Gabinete
|
6XFGPL-8
|
5
|
|
Assessor de Gabinete de Líder
|
6XFGPL-8+15%
|
2
|
|
Assessor Técnico de Bancada
|
6XFGPL-8+15%
|
3
|
Art.
30. Ficam extintos os cargos de Assessor Superior I e Assessor I subordinados
aos Gabinetes Parlamentares, passando o cargo de Assessor VI a vigorar com a
seguinte redação e quantitativo na Tabela de Subordinação constante do Anexo
Único da Resolução n.º 2.872, de 18 de junho de 2002: D
“ANEXO
ÚNICO
TABELA
DE SUBORDINAÇÃO
|
GABINETE PARLAMENTAR
|
|
|
ASSESSOR VI
|
4 (quatro) cargos/funções
por Gabinete Parlamentar,
podendo, mediante o
bloqueio dos cargos/funções de Assessor VI, o provimento ser substituído no
cargo/função de Assessor III, na proporção de 1 (um) para 2 (dois)
cargos/funções.
|
.................................”.
3. Nesse contexto, passa-se à
apreciação de cada um dos dispositivos vergastados individualmente.
3.1.
Artigo 29
De início, verifica-se que o artigo
29 da Lei Estadual n.º 14.688/2015, em uma interpretação meramente gramatical,
cria quarenta e seis cargos em comissão, sem, contudo, especificar as atribuições
dos referidos cargos, o que é indispensável para sua adequação constitucional.
Note-se que
esta falta não pode ser suprida, como pretende o Poder Legislativo Estadual em
suas informações, pelas atribuições dos cargos em comissão descritas na Lei
Estadual n.º 14.262/2013, seja porque esta última norma é anterior à edição do
artigo 29 da Lei n.º 14.688/2015, seja porque ela não descreve as atribuições
dos cargos de Assistente Técnico I, Assistente Técnico III, Assistente Técnico
IV e Assistente Técnico VI, Assistente Especial I e Assistente Especial II,
Assessor Técnico I e Assessor Técnico II, Assessor de Gabinete, Assessor de Gabinete
de Líder e Assessor Técnico de Bancada, referidos no artigo 29, mas, sim, de
outros cargos em comissão, não podendo as atribuições destes cargos serem
utilizadas por analogia.
O dispositivo
em análise, assim, ofende o texto constitucional, visto que não descreve as
atribuições dos cargos que menciona, obstando a apreciação de sua compatibilidade
com as normas constitucionais aplicáveis, o que o macula irremediavelmente, na
esteira da jurisprudência pacífica das Cortes pátrias:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. AUSÊNCIA DA DESCRIÇÃO DAS
ATRIBUIÇÕES CORRESPONDENTES. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA
DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO
PLENÁRIO DO STF NO ARE Nº 748.371. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL.
ALEGADA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CF/88. INEXISTÊNCIA. 1. A criação de
cargos em comissão para o exercício de atribuições técnicas e operacionais
pela Municipalidade exige a descrição de suas respectivas atribuições na
própria lei. Precedente: ADI 4.125, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe
15/2/2011. 2. Os princípios da ampla defesa, do contraditório, do devido
processo legal e dos limites da coisa julgada, quando debatidos sob a ótica
infraconstitucional, não revelam repercussão geral apta a tornar o apelo
extremo admissível, consoante decidido pelo Plenário Virtual do STF, na análise
do ARE nº 748.371, da Relatoria do Min. Gilmar Mendes. 3. A decisão judicial
tem que ser fundamentada (art. 93, IX), ainda que sucintamente, sendo
prescindível que o decisum se funde na tese suscitada pela parte. Precedente:
AI-QO-RG 791.292, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 13/8/2010. 4.
In casu, o acórdão recorrido assentou: “Ação Direta de Inconstitucionalidade –
Leis Complementares nºs. 38 (de 06 de agosto de 2008), 45 (de 27 de julho de
2009), 55 (de 15 de março de 2010), do Município de Buritama (Dispõem sobre
‘criação de cargos de provimento em comissão’- Imprescindibilidade da descrição
de atribuições para os cargos de assessoramento, chefia e direção – Afronta ao
princípio da legalidade – Inconstitucionalidade declarada – Ação julgada
procedente”. 5. Agravo regimental DESPROVIDO (RE 806.436 AgR/SP, STF,
Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 02/09/2014)
O artigo 29 da
Lei Estadual n.º 14.6882015, ainda, determina que os quarenta e seis cargos
criados sejam providos por detentores de
cargos em comissão nomeados até 15 de dezembro de 1998, e que tenham
permanecido em exercício ininterrupto no serviço público estadual, em cargos de
tal natureza, e que estejam no exercício da titularidade de cargo em comissão
da Assembleia Legislativa, de igual padrão, na data de vigência desta Lei,
o que, a princípio, retiraria a discricionariedade do Administrador,
desbordando dos parâmetros constitucionalmente estabelecidos.
A interpretação literal do
dispositivo, nessa linha, dá conta de que estão sendo criados novos cargos em
comissão na Assembleia Legislativa do Estado sem atribuições definidas no texto
legal e para serem providos por detentores de cargos em comissão já nomeados
anteriormente.
Essa exegese
puramente gramatical da norma, entretanto, não revela seu conteúdo normativo
efetivo, visto que, se for dada menor ênfase à literalidade da expressão ficam criados, concentrando-se a atenção
no restante do texto legal, é possível verificar que o escopo visado pelo
legislador não era, exatamente, criar novos cargos em comissão, mas, isto sim, readequar
os cargos em comissão hoje ocupados por servidores nomeados até 15 de dezembro de 1998, e que tenham permanecido em
exercício ininterrupto no serviço público estadual, em cargos de tal natureza,
e que estejam no exercício da titularidade de cargo em comissão da Assembleia
Legislativa, de igual padrão, na data de vigência desta Lei, à nova ordem
administrativa implantada pela Lei n.º 14.688/2015 (fl.232).
Sob esse enfoque, é possível ver no
texto do artigo 29 da Lei n.º 14.688/2015 não a criação de novos cargos em
comissão, mas, apenas, uma alteração no regime jurídico de alguns cargos já
existentes e providos, modificação esta que se restringiu a conferir-lhes nova
denominação e a colocá-los em extinção à medida que vagarem.
Note-se que o dispositivo em apreço
não modificou as atribuições ou o padrão remuneratório dos cargos já existentes,
alterando, tão somente, sua nomenclatura, mantendo nos cargos seus antigos
ocupantes e determinando sua extinção na medida em que vagarem, o que torna
claro que a intenção do legislador era, efetivamente, readequar os cargos
mencionados à nova ordem administrativa trazida pela Lei n.º 14.688/2015
(fl.232), não criar novos cargos em comissão.
Quis o legislador, com isso,
privilegiar a experiência e conhecimento destes servidores, que, por muito
tempo, têm desempenhado as mesmas atribuições na Casa, acumulando um
conhecimento que não poderia ser ignorado ou desperdiçado, ainda mais em um
momento em que o Parlamento busca aprimorar sua gestão administrativa, não
sendo por outra razão que este corpo técnico e de confiança restou subordinado,
diretamente, à Mesa Diretora, dando suporte ao aprimoramento gerencial
pretendido.
Nessa linha interpretativa, não há
que se falar em afronta à Carta Magna pela criação de uma nova forma de
provimento de cargos em comissão, pois, na realidade, nenhum novo cargo está
sendo criado, tendo sido alterada, apenas, a denominação dos cargos já
existentes, continuando eles com os mesmos ocupantes, as mesmas atribuições e
sujeitos à livre nomeação e exoneração pelo Chefe do Poder Legislativo.
Evidentemente, a redação dada ao
dispositivo em apreço não foi a melhor, pois a expressão ficam criados leva à conclusão diversa daquela, efetivamente,
pretendida pela norma. Essa atecnia
legislativa, entretanto, não pode prevalecer sobre o efetivo conteúdo normativo
do texto legal e sobre a realidade fática sobre a qual ele incidiu.
Como corolário, a única mácula de
inconstitucionalidade que remanesce nos cargos mencionados no artigo 29 é a
falta de atribuições devidamente descritas em ato normativo próprio.
3.2.
Artigo 30
O artigo 30 da Lei Estadual n.º
14.688/2015, de outra banda, padece do mesmo vício.
Inicialmente, relevante assentar que
a exegese dos artigos 51, inciso IV, e 52, inciso XIII, da Constituição
Federal, bem como do artigo 53, inciso XXXV, da Constituição do Estado do Rio
Grande do Sul, revelam que o constituinte buscou assegurar autonomia
administrativa ao Poder Legislativo, permitindo-lhe, como explicita Celso
Antônio Bandeira de Melo,
criar seus cargos, empregos e funções com base em critérios de conveniência e
oportunidade, privilegiando, assim, o princípio da separação dos poderes, uma
vez que tornou desnecessária a manifestação do Poder Executivo acerca da
organização e funcionamento dos serviços auxiliares da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal e das Assembleias Legislativas Estaduais.
Assim sendo, e tendo em linha de
conta que a separação de poderes configura princípio constitucional
estabelecido no artigo 2º da Carta da República, e que o legislador
constituinte visou privilegiar esse princípio na redação dos artigos 51, inciso
IV, e 52, inciso XIII, da Carta, os Estados-membros e os Municípios, ao editarem
suas Constituições e Leis Orgânicas, respectivamente, deverão reproduzir, em
atenção ao princípio da simetria, o comando normativo contido nos dispositivos
constitucionais mencionados, não podendo, portanto, vincular a criação de
cargos, empregos e funções inerentes aos serviços auxiliares do Legislativo à
edição de lei em sentido formal, o que é necessário, apenas, para a fixação da
respectiva remuneração.
Nessa senda, exatamente, a lição de
Hely Lopes Meirelles:
No Poder
Legislativo, a criação, transformação ou extinção de cargos, empregos ou
funções cabe à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, às Assembleias
Legislativas e às Câmaras de Vereadores,
respectivamente, que podem, no âmbito de sua competência privativa, “dispor
sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou
extinção de cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei
para a fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias” (arts. 51, IV, e 52, XIII).
Esses atos de criação, transformação, ou extinção de cargos, funções ou
empregos devem ser efetuados por resolução,
como se infere da interpretação do art. 48, c/c os arts. 51 e 52, da CF.
E, também,
de José Nilo de Castro:
Cabe à
Câmara Municipal, privativamente, exercer as seguintes atribuições:
(...).
III –
organizar os seus serviços administrativos, criar, transformar ou extinguir
cargos e funções de seus servidores;
(...).
Relevante enfatizar, entretanto, que a
proposta de resolução destinada a criar os cargos, empregos e funções do Poder
Legislativo não poderá olvidar de descrever, também, suas atribuições, o que é
indispensável para sua adequação à Constituição.
Assim sendo, superada a questão sobre
a viabilidade de as Casas Legislativas disciplinarem a criação de seus cargos,
empregos e funções por meio de resolução, resta afastado eventual vício formal
do artigo 30 da Lei Estadual n.º 4.688/2015, que dá nova redação ao Anexo Único
da Resolução n.º 2.872/2002, criando novos cargos no âmbito do Legislativo
Estadual.
Nada obstante, ainda assim padecem os
cargos criados de mácula intransponível, pois não possuem atribuições descritas
na norma criadora, o que os afasta dos parâmetros constitucionais.
Vale enfatizar, igualmente, que as
atribuições dos cargos em comissão de Assessor VI não encontram previsão,
também, na Lei n.º 6.491/1972, anterior à Carta da República vigente, ou na
Resolução n.º 2.872/2002, não se podendo aventar, sequer, que as atribuições
dos novos cargos de Assessor VI seriam as mesmas dos demais cargos de Assessor
VI já existentes, visto que, também eles, carecem de atribuições devidamente
previstas em ato normativo próprio.
4.
Nessa senda, cabível, desde logo, o desencadeamento do
processo objetivo de controle concentrado de constitucionalidade, na esteira da
jurisprudência da pacífica da Corte de Justiça Estadual:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARTE DO ART. 19
E DO ART. 22 DA LEI N. 1.739/00, DO MUNICÍPIO DE GUARANI DAS MISSÕES. CARGOS EM COMISSÃO. AUSÊNCIA DE ESPECIFICAÇÃO DA ATRIBUIÇÃO.
INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. 1. O mero encaminhamento de projeto de lei
à Câmara Municipal, disciplinando as atribuições dos cargos em comissão impugnados não acarreta a extinção
do feito por perda do objeto. 2. Os cargos em comissão criados
pelos atos normativos impugnados carecem da definição clara das atribuições respectivas, violando os arts. 8º,
caput, 19, caput e inciso I, 20, caput e § 4°, e 32, caput, todos da
Constituição Estadual, combinados com o art. 37, II e V, da Carta Federal. 3.
Somente lei em sentido estrito, de iniciativa do Prefeito Municipal, pode criar
cargos, empregos e funções públicas municipais, descabendo a
definição das atribuições destes por decreto, regulamento ou regimento. AÇÃO
JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de
Inconstitucionalidade Nº 70061068482, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do
RS, Relator: Sérgio Fernando de Vasconcellos Chaves, Julgado em 27/10/2014)
No caso
vertente, todavia, considerando a disposição da Assembleia Legislativa do
Estado do Rio Grande do Sul de reorganizar seus quadros, buscando adequá-los ao
ordenamento constitucional vigente, mostra-se oportuno e suficiente, tão
somente, recomendar à Presidência da Casa Legislativa Estadual que promova o
regramento das atribuições de seus cargos em comissão, em especial os referidos
nos artigo 29 e 30 da Lei Estadual n.º 14.688/2015.
5. Pelo exposto, opina a Promotora de Justiça
signatária no sentido de que seja expedida recomendação
ao Presidente da Assembleia Legislativa
do Estado do Rio Grande do Sul, com cópia deste parecer, para o fim de que
promova a expedição de ato normativo, regrando, especificamente, as atribuições
de cada um dos cargos em comissão referidos nos artigos 29 e 30 da Lei Estadual
n.º 14.688/2015.
Porto Alegre, 19
de maio de 2015.
VERA LUCIA DA SILVA SAPKO,
Promotora de Justiça
Assessora.
Aprovo o parecer lançado
no PR.00006.00039/2015-8.
Expeça-se a recomendação
como sugerido.
Publique-se, na forma do
artigo 25, inciso XXX, da Lei Estadual n.º 7.669/1982.
Após, arquive-se o feito.
Em _____/_____/2015.
EDUARDO DE LIMA VEIGA,
Procurador-Geral de
Justiça.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
21ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.
32ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 421.
CASTRO, José Nilo de. Direito Municipal Positivo. 6ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 118.
